Управленческая горизонталь

Ирина Гасанова

Президент Виктор Ющенко сделал попытку ликвидировать местное самоуправление. Он опоздал: центральная власть уже не способна напрямую управлять регионами. Назрела необходимость заменить прямую исполнительскую вертикаль системой контроля деятельности областных и местных советов

Иллюстрация: Наталья Твардовская

На фоне подведения итогов парламентских выборов одно важное событие прошло почти не замеченным. Апелляционный суд Киева 1 октября отменил определение Печерского райсуда столицы от 5 марта 2007 года о запрете Центральной, территориальным избирательным комиссиям и политическим партиям лишать полномочий депутатов местных советов. Речь идет о пресловутом императивном мандате, который Верховная Рада ввела в январе этого года для депутатов городских, районных и областных советов. Таким образом, руководители партий и блоков получают полный контроль над деятельностью депутатов. Переход в иные фракции карается лишением мандата. В стране появляется новая контрольно-управленческая вертикаль - партийная. В нее политические лидеры намерены встроить и местное самоуправление.

Десятью днями ранее на совещании с главами районных и областных администраций президент Виктор Ющенко обнародовал свой пакет инициатив по внесению изменений в законы "О местных государственных администрациях" и "О местном самоуправлении в Украине". Провозгласив во вступительном слове лозунг "Украина станет государством самоуправляемых общин", Ющенко перечислил шаги, которые необходимо предпринять для усиления представительств центральной власти на местах. Все они сводились к расширению прав местных государственных администраций (МГА). Наиболее ярким среди них стало заявление о необходимости изъять исполнительные полномочия МГА из разряда тех, которые делегируются местными советами, и законом закрепить их за главами МГА. В таком случае местным советам даже нет смысла создавать свои исполкомы. А если учесть и другое настоятельное требование Ющенко - о том, чтобы все решения местных советов вступали в силу только после визы главы администрации, то получается, что и в самих органах местного самоуправления пропадает надобность.

Таким образом, президент Украины объявил войну региональному и местному самоуправлению. Это легко понять. В местных советах расстановка политических сил явно не в пользу Ющенко. Из 27 регионов БЮТ контролирует 14, Партия регионов - десять, в Киеве большинство депутатов поддерживают мэра Леонида Черновецкого, и лишь во Львовском и Закарпатском облсоветах большинство имеет блок "Наша Украина - Народная самооборона". Влияние НУНС на региональные структуры почти всех министерств и ведомств очень ограничено. В этих условиях единственным инструментом влияния президента на регионы остаются госадминистрации.

После выборов по партийным спискам весной 2006 года зависимость глав МГА от местных групп влияния окончательно оформилась в единственно возможную форму сосуществования местной представительской и исполнительной ветвей. Даже наиболее влиятельные руководители МГА были вынуждены отойти от роли проводников линии центра и стать лоббистами интересов региона в Киеве. Теперь, после новых парламентских выборов, президент решил сломать эту систему и вернуть своим администрациям всю полноту власти.

Кто такой губернатор?

"По нашей области можно проследить историю падения влияния губернаторов, - говорит директор днепропетровского аналитического центра "Третий сектор" Андрей Золотарев. - Павел Лазаренко поднял значение этой должности на недосягаемую высоту. Через какое-то время Николай Швец благодаря усилению власти президента Леонида Кучмы попытался достичь уровня Лазаренко и восстановить значение админресурса. Но уже тогда приходилось искать компромиссы с крупными финансово-промышленными группами. Следующий губернатор, Владимир Яцуба, был уволен в результате противостояния с группой "Приват". Первый назначенный Виктором Ющенко губернатор - Сергей Касьянов - установил рекорд краткосрочности пребывания на этом посту: через месяц облсовет отправил его в отставку. Даже пользующийся авторитетом в области Юрий Ехануров не избежал столкновений с местными бизнес-группами. Мирное и наиболее продолжительное правление Надежды Деевой строилось на том, что она отстранилась от раздела собственности, а просто исправно собирала налоги".

Центр - будь то президент или Кабинет министров - уже бессилен повлиять на распределение сфер влияний в регионах. Админресурс на местах рассыпался по разным уровням власти: его действенность зависит от личного влияния либо руководителя МГА, либо председателя совета, либо главы местной ячейки наиболее популярной в регионе партии. Местные группы влияния сами разбираются, "кто в городе хозяин". И в этой борьбе связи в Киеве играют все меньшую роль - в ход идут собственные экономические, управленческие и медийные ресурсы.

Отправленный в отставку Харьковским облсоветом еще в июне 2006 года губернатор-"нашеукраинец" Арсен Аваков по-прежнему имеет влияние в области. И это не связано с его отношениями с президентом. Уже больше года он даже в качестве и. о. главы обладминистрации сохраняет не только свои экономические интересы, но и помогает продвигать интересы президента и "Нашей Украины". Бизнесмену такого уровня (Аваков владеет крупнейшим в области хлебозаводом, строительной компанией, объектами энергетики, региональными медиакомпаниями, торговыми сетями и банком "Базис") большинство в местных советах на всех уровнях, подконтрольное Партии регионов, не мешает.

Ситуация в Харькове и Харьковской области показывает абсурдность выборов местных органов самоуправления по пропорциональной системе. За полтора года ни областная, ни городская власть не представили какую-либо программу развития - депутаты заняты дележом коллективной собственности территориальных общин. В Харькове горожане стали перечислять коммунальные платежи на одну организацию "Жилкоммунсервис", подконтрольную секретарю горсовета Геннадию Кернесу. Но качество коммунальных услуг и скорость их предоставления не улучшились. Все службы ЖКХ (дворники, слесари, газовики и др.) выведены в отдельные структуры, вследствие чего вызов аварийных служб затягивается иногда на сутки. "Жилкоммунсервис" этими структурами не управляет, а просто собирает платежи. В то же время депутаты горсовета, вслед за коллегами из областного совета, четыре раза принимали решения, которые находятся вне компетенции органов местного самоуправления: о государственном статусе русского языка, о военном нейтралитете Украины и объявлении области территорией без НАТО.

Местные советы, избранные по закрытым партийным спискам, работают по принципу "обществ с безграничной безответственностью". Они взяли на себя решения по управлению бюджетом, разделу земли и коммунальному имуществу, а ответственность оставили на главах администраций. По Бюджетному кодексу 2001 года деньги из госбюджета идут сразу на районный и городской уровень или по отраслевым программам на региональные структуры центральных министерств и ведомств. В ведении губернаторов - только деньги на содержание областных учреждений образования и здравоохранения. Последнее слово при назначении руководителей этих учреждений остается за облсоветом, значит, этот же орган контролирует и их финансирование.

Для того чтобы губернатор мог влиять на ситуацию в регионе, ему надо не только договориться с местной элитой, но и стать центральной фигурой в этих договоренностях. Глава Запорожской обладминистрации "нашеукраинец" Евгений Червоненко собрал среди своих замов представителей всех политических партий. Он даже ввел должность дополнительного зама специально для влиятельного в области бизнесмена Владимира Кальцева, который неформально руководит фракцией Партии регионов в горсовете Запорожья. Благодаря этому Червоненко может частично контролировать и руководство областного центра. Активно добиваясь снижения цены энергоресурсов для крупных металлургических предприятий, Червоненко убедил местную элиту в своей необходимости в качестве лоббиста интересов области в центре. Однако при переделе сфер влияния в стратегических секторах экономики последнее слово все равно остается за облсоветом. Такое положение делает губернаторов ярыми сторонниками централизации управления под эгидой главы государства. "Инициативы президента по усилению местных администраций позволили бы распространить успешный опыт работы Запорожской обладминистрации на всю Украину. Для того чтобы главы администраций смогли заставить местные элиты сесть за стол переговоров, им надо дать больше полномочий", - заявил "Эксперту" Евгений Червоненко.

Но эти идеи вряд ли удастся реализовать. Вертикаль исполнительского контроля - будь то из центральной власти или по линии партийной бюрократии - местные элиты не принимают. В Луганской области центральному руководству Партии регионов не удалось привлечь на предвыборную кампанию перед досрочными выборами ресурсы тамошних членов партии. Дело в том, что за полтора года представители корпорации System Capital Management Рината Ахметова полностью вытеснили местных предпринимателей из сахарного бизнеса - от поставок оборудования до транспортировки. В результате члены фракций Партии регионов в местных советах стали оказывать поддержку агитаторам от БЮТ в области, не меняя свою политическую принадлежность. А если лидерам регионалов не удалось поставить под контроль местную власть даже в области, где у них тотальное превосходство, то и попытки президента Ющенко обречены на провал.

Сначала унитазы, потом партийные списки

Инициативы президента по укреплению местных администраций - это попытка установить сильную вертикаль центральной власти по типу путинской России. В нашей стране так не получится. К такому выводу приходили все опрошенные "Экспертом" политики, чиновники и аналитики независимо от их политических пристрастий и взглядов на государственное управление. С введением пропорциональной избирательной системы бизнес-группы разных калибров получили легитимность за счет того, что оформились в политические партии. На выборах 2006 года бизнес получил широкое представительство во власти на всех уровнях - от парламента до райсоветов. Ни президент, ни премьер-министр коалиционного правительства управлять страной через центральный аппарат не смогут. Единственно возможной основой новой модели государственного устройства могут быть лишь органы местного самоуправления, которые необходимо наделить полномочиями и ответственностью за развитие территорий.

Но для этого сначала необходимо изменить систему выборов местных советов. "Местное самоуправление - наиболее приближенная к населению власть, но у нас в 2006 году ее выбирали не жители территорий, а лидеры партий. Среди них нет ни одного, кто прошел бы путь от депутата местного совета до народного депутата. У них нет ни понимания проблем конкретного села, района, города, ни опыта прямого общения с жителями. Пропорциональная система на местном уровне работает в Швеции, но там у людей высокий уровень доходов. А у меня просят денег на операцию, один пенсионер даже попросил помочь установить унитаз", - рассказывает депутат Шевченковского райсовета Киева Виталий Комов. Основные финансовые потоки в регионах завязаны на политические партии, а значит даже при смешанной системе выборов, мажоритарный кандидат (если он не крупный бизнесмен) попадает в неравные условия в предвыборном состязании. Один из возможных вариантов избежать этого - закрепить избирательный округ за каждым членом партийного списка, чтобы избиратели знали, кому конкретно они вверяют свою территорию. В законе также должен быть предусмотрен четкий механизм отзыва депутатов жителями округа. Только после того как заработает система ответственности депутатов местных советов перед избирателями, можно передавать им полномочия по управлению территориями.

Поскольку решения по развитию территории принимают местные органы самоуправления, а реализуют созданные ими исполкомы, то глава местной администрации не может представлять исполнительную власть. Он представляет президента - гаранта Конституции. Значит, ему необходимо оставить функции контроля над деятельностью местной власти на предмет ее соответствия законам и общенациональным интересам. Глава администрации, например, должен следить, вовремя ли и в полном ли объеме профинансированы школы и больницы, не ущемляются ли права и свободы жителей. Если такие нарушения есть, то глава администрации сможет приостанавливать решения местных советов. И дальше конфликт разрешает либо прокурор, либо центральная власть - президент или правительственные чиновники. Такой контроль глав администраций, по мнению специалистов, должен распространяться не только на областные и районные советы, но и на городские советы, деятельность которых сейчас вообще никем не регулируется. "То, что государственная политика должна строиться исходя из интересов местных общин - аксиома. Но иногда общегосударственные интересы должны доминировать: нельзя сформировать такое самоуправление, чтобы невозможно было ни военный завод построить, ни автобан по селам провести. Здесь необходим компромисс государства с местными общинами - от господдержки по развитию отрасли или района, села до просто денежной компенсации владельцам огородов", - считает глава Винницкой обладминистрации Александр Домбровский.

Понимание того, что главная задача местных администраций - не исполнение, а контроль, приходит к чиновникам на местах постепенно. Именно личный опыт перехода от прямого управления к инспектированию лучше всего способствует децентрализации. "Когда в начале двухтысячных годов средства на образование и здравоохранение, а также по другим социальным направлениям, Киев начал отдавать прямо на районы и города, мы оказались бессильны повлиять на местные советы. Ко мне приходили люди и жаловались, что председатель сельсовета закрыл единственный фельдшерско-акушерский пункт, а я ничего не могла сделать. Потом начала ездить по населенным пунктам, мониторить их работу и подавать запросы в прокуратуру. Оказалось, что это работает не хуже, чем шантаж бюджетными деньгами", - рассказала "Эксперту" одна бывшая заместитель губернатора Львовской области по здравоохранению.

Регионам нужны стратегии

Местное самоуправление лежит в основе всей демократической системы. Но большая площадь и специфика исторического развития Украины не позволяют сразу передавать слишком широкие полномочия на самый низкий уровень. Региональная власть необходима для координации работы органов местного самоуправления, налаживания коммуникаций между ними и с Киевом. "Области в Украине - это не просто административное деление территории как, например, в Латвии. Это, как правило, исторически сформированное территориальное сообщество со спецификой в ментальности, культуре производства и даже создании семьи. И областная власть - облсовет и обладминистрация - должны обеспечить развитие этого целостного конгломерата", - считает директор Института системного моделирования Виктор Ткачук. Областные советы должны заняться разработкой стратегии комплексного развития всего региона - от размещения научно-технических парков до создания коммуникаций между районами и городами. И здесь как раз очень важно, чтобы на посту губернатора был опытный политик и грамотный государственный управленец. Он должен суметь пролоббировать стратегию развития в центральной власти, получить от нее финансирование и одновременно обеспечить реализацию этой стратегии всеми уровнями власти в регионе. "Если за областным руководством и дальше сохранять исполнительные функции, то оно будет управлять большими регионами как райадминистрациями. Но очень трудно доказать политикам в Киеве, что области должны заниматься стратегическим планированием в рамках государства. Цепляясь за ручное командно-административное управление, они и государство строят как большую райадминистрацию. Поэтому в Украине до сих пор нет стратегии развития. Это тупиковый путь", - говорит Виктор Ткачук.

Keywords: